摘 要:文章在分析荷兰、德国农业科研与教育机构经费投入情况和财务管理特点的基础上,对我国农业科研和教育机构财务管理提出几点建议:加大农业科研机构的投入力度,形成稳定的投入增长机制;满足基本支出,加强项目经费管理;根据市场经济需要,推进财务管理制度创新;强化预算管理,完善预算约束机制;加强财会队伍建设,提高财会人员素质。
关键词:荷兰 德国 财务管理模式 财务管理制度 预算管理
荷兰是典型的人多地少国家,但却是经济发达的农产品出口大国,在世界农产品贸易中占有重要地位。究其原因,主要得益于荷兰具有专业设置齐全的全国农业科学研究网络———农业的三大支柱:研究、教育和推广的密切结合。荷兰的研究、教育和推广一般都是由政府成立的专门机构实行。1996-2001年,荷兰的农业科研和教育从机构到职能进行了历史性的改革和重组。组建成立了全新的农业科教中心———瓦赫尼根大学和研究中心(ＷａｇｅｎｉｎｇｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙａｎｄＲｅｓｅａｒｃｈＣｅｎｔｅｒ,简称ＷＵＲ),对具体的农业科研和教学工作进行统一的协调和组织管理。瓦赫尼根大学和研究中心成立后,将原来的瓦赫尼根农业大学与农渔部直属的荷兰农业科学研究院实现了有机的整合,并按照学科门类重组为植物科学、动物科学、农业技术与食品科学、环境科学、社会科学等五大学科群(Ｅｘｐｅｒｔｉｓｅｇｒｏｕｐ),其基本宗旨是整合资源,集成优势,在营养与健康、可持续农业、环境变异、社会变迁等重要的科学领域进行开拓研究和教学革新,为提高人民的生活质量做出贡献。
德国是一个高度发达的工业国,但是农业生产效率非常高,是欧盟国家中仅次于法国和意大利的第三大农产品生产国。德国具有完善的农业科研与教育体系。德国的农业研究大部分由国家资助,私人资助的研究大部分在农业生产的前期领域(机械、植物保护剂、化肥和饲料)以及食品业的后期贮存方面。德国的国家农业科研机构有三种,一是由联邦单独资助的联邦研究所;二是由各州出资的高校农业、兽医和林业系及相关的专业领域,各州的调查研究所;三是由联邦和州共同资助的研究机构。德国的农业教育形式多样。一般分为两种,一种是通过正规大学或大专院校培养农业专门人才,另一种是通过职业培训和进修达到国家对农业从业人员的资格要求。
一、荷兰、德国农业科研与教育机构经费情况
1.荷兰。荷兰农业科研经费60%以上来源于政府的投资。以ＷＵＲ为例,1999年科研经费共计2.17亿欧元,人均科研经费达76600欧元。在总经费2.17亿欧元中,由农业部提供占58.1%,由欧盟委员会及荷兰其他政府部门资助占12.3%,来自私营机构(包括委托合同)占13.4%,专利、技术使用权、产品销售、咨询服务等方面的收入占9.7%,其他方面的收入为6.5%。2001年科研经费1.91亿欧元,2002年达到2.02亿欧元,其中政府投入占63.3%,教育培训费占3.07%,合作研究占23.1%,其他收入占10.3%。由于政府的大力支持和稳定的经费投入,极大地促进了荷兰农业科技的发展和推广应用。
荷兰农业教育经费采取以政府拨款为主,其他收入为辅的经费来源。政府预算拨款主要是根据整个国家的财政收支情况和结合学生人数确定的。政府很重视教育投入,全荷的教育总经费占国民生产总值的6.4%左右。大学的预算拨款有60%是根据全荷的经济状况和教育经费的总额来考虑的,还有40%是根据学生人数核定的。向学生收取学杂费是荷兰大学的经费来源渠道之一。以瓦赫尼根农业大学商业学院为例,该学院的经费来源主要以政府的预算拨款为主,政府基金会与欧洲经济共同体的赞助、公司的捐赠及学生收费为辅。收取的学杂费全部纳入年度预算经费的来源总额。寻求欧洲共同体的资助和社会企业集团的捐赠是学院领导的一项重要工作任务。
2.德国。德国农业科研与教育经费的主要来源是政府投入,政府对国立科研机构的经费投入分按单位拨款和按项目资助两种。按项目资助的经费由政府委托项目负责单位,研究机构、企业均可按项目宗旨提出申请。基础研究领域内的项目经费政府先按单位拨款给德意志研究联合会(ＤＦＧ)。ＤＦＧ自行管理这笔经费,分为一般项目、重点项目和重大项目,主要面向大学。
ＤＦＧ的经费主要来自联邦政府和各州政府的按固定比例的拨款,其中联邦政府60%,各州政府40%,也有很小比例的经费来自于捐赠。1997年ＤＦＧ的总经费为21.15亿马克,资助总共25000个研究项目,包括奖学金。2001年的经费约25亿马克。
二、荷兰、德国农业科研与教育机构财务管理的特点
1.集权的财务管理模式。荷兰、德国两国在农业科研与教育机构的财务管理模式上虽有差异,但其都表现为集权式的财务管理特点。在荷兰,主要表现为:分权型的财务管理体制,集权型的财务管理方法。以ＷＵＲ为例,该校的财务机构是按校系两级设置的。校级财务机构是全校财务管理的中心部门。财务中心设财务主管一名。下设预算科、管理信息科、会计核算科和办公室。系部也配备财会人员,负责本系部的财务工作。从财务管理体制上看具有分权型的特点,但是在财务管理内控制度中则体现出集权型特点。对预算经费支出规定了严格的财务审批权限。一次50万元以下的经费支出由系部领导审批,超过50万元的经费支出,必须由校财务中心主管审批。同时,规定各系部的科研经费收支,不能够擅自在银行开设账户,必须通过校财务中心设立分户,以便校财务中心监督各系部的财务活动,保证资金的高度集中。
在德国,财务管理模式主要表现为高度集中型的财务管理体制。以德国锡根综合大学以例,全校只进行校级财务核算,系部不设置财会机构,也不配备财会人员,全校的会计人员全部集中在校财务部。学校的全部财务活动都由校财务部负责,系部不能单独支配资金。
2.灵活的财务管理制度。荷兰与德国两国的农业科研与教育机构都采取灵活的财务管理制度,以利于调动农业科研人员的工作积极性和主动性,利于科研成果的创新。德国从20世纪90年代以来对科研机构的财务制度进行了较大改革,其非营利科研机构的财务管理比较灵活,可仿照公司制度办理而不受国家机关财务制度约束。虽然原则上政府拨款应专款专用,但允许科研机构在一定范围内自行掌握和调整。各研究机构先按研究所核定编制,确定人员工资额、运行费、仪器设备费和基建费,提交理事会申请,通过后经费划拨给各科研部门。科研机构的年度报告必须详细开列各种收支情况。除交际费以外,科研机构需要支出的所有款项都可以从经费收入中列支;项目经费的支出可以不受该项目立项预算的限制;机构运行费节余可以作为附加的项目;项目经费节余的20%可以用作追加管理费使用,管理费节余的10%可以结转至下一年度使用。
3.严格的预算约束机制。荷兰与德国的预算从编制审定到执行都在严格的约束机制下进行。例如,荷兰的瓦赫尼根农业大学为了管好、用好预算资金,实行了预算管理的强约束机制。首先,每年确定预算时,依据国家下达的预算拨款数额,给各系部下达预算指标草案;其次,各系部在充分讨论的基础上编制本系部预算并上报校财务中心;再次, 校财务中心结合学校的经费来源及实际情况,汇总编制全校的经费预算,并呈交校务委员会研究审批。全校的每年度预算必须经过校务委员会讨论通过方能有效。若预算一旦讨论通过,谁也无权进行变更或调整。为了及时掌握预算执行情况,校务委员会一般每两周占用半天时间,专题研究执行中存在的重大问题,以便及时解决。如学校突破经费预算时,一般都不给予追加,除非遇到国家通过法律形式颁布教师调资等情况,国家方给追加经费预算。由于经费预算的编制和执行都具有较强的约束机制,各系部都能根据预算指标合理安排,量入为出,不突破经费预算,维护了预算的严肃性。
在德国的锡根综合大学,该校每年的预算都是在上一年度末,由大学的财务部根据州政府的拨款标准,结合本校的实际情况(主要是学生人数和教职工人数),编制预算建议书,提交校务委员会讨论通过(校务委员会由校长、总管和三名副校长组成),由总管递交给州议会审批。州议会在上年底讨论批准后,由州政府按州议会批准的数额分月拨给学校。预算的执行由总管负责和监督。执行过程中的约束机制非常强,全校的财务审批权集中在总管一人身上,一旦发生超预算开支,也即出现了赤字,总管要被追究法律责任,甚至要被判刑入狱。
4.严格的科研经费管理。荷兰与德国大学的科研水平很高,每年的科研经费约占州政府拨款的20%左右。科研经费统一由学校财务部管理核算,有效的避免了“体外循环”问题。科研合同是规范项目工作开展和科研经费执行的重要手段,学校严格要求项目负责人全面认真地履行科研合同,按质按量按时完成科研任务。如果没有按合同要求完成任务,将对学校声誉产生极大影响,学校也将难于再得到这方面的科研经费支持。因此,学校对违约的科研人员给予很严肃的处理,直至辞退,严重的还要追究违约的法律责任。
5.简单明了的经费支出科目。荷兰科研与教育机构的经费支出科目主要有三部分组成,一是工资支出,约占支出总额的60%;二是房屋等维修费支出,约占支出总额的10%;三是其他支出,约占支出总额的30%。
德国科研与教育机构的经费支出科目主要有:(1)工资支出;(2)修缮费支出;(3)水电费支出;(4)卫生费用支出;(5)图书购置费支出;(6)设备购置支出等。
6.严明的财会人员工作质量评价体制。荷兰的瓦赫尼根农业大学主要由主管领导和社会有关部门对财会人员的工作质量进行考核和评价。一般来说,学校领导考核校财务中心主管;校财务中心主管考核各科室负责人;各中心科室负责人考核本科室职员。
另外,对财会人员的工作质量还可通过社会有关部门进行评价。如社会审计部门,它们定期审计大学的会计核算和财务报告,对他们的财务工作质量进行评价,这也是财会人员能否继续被聘任的重要依据。
上述措施,客观上起到了督促财会人员刻苦学习业务知识,一丝不苟从事会计工作,努力提高工作质量的作用,全校财会人员的素质不断得到提高。
7.信息化的管理手段。荷兰与德国已全面实现了会计工作电算化。大学财务中心的各个办公室都是通过电子计算机来进行会计业务处理,并与各系的财务进行了联网,办公效率高、会计信息传递快,实现了财务管理信息资源共享。
三、对我国农业科研与教育机构财务管理的启示
随着财政制度和科技体制改革的不断深入,我国加入ＷＴＯ等一系列变化,我国农业科研与教育机构财务管理的模式、制度和预算管理等方面与过去相比,已有了较大的变化。但仍有一些不能适应社会主义市场经济和“十一五”农村经济发展要求,还需要在农业科研与教育机构资金投入、财务制度、预算管理等方面进一步完善。荷兰、德国农业科研与教育机构经费投入情况和财务管理的特点对我国有一定的借鉴意义。
1.加大政府投入力度,形成稳定的投入增长机制。荷兰、德国农业高度发达,离不开两国政府对农业科研与教育机构的长期支持,他们在农业政策和经费投入等方面都优先支持发展农业科研、教育和推广事业。在我国农业科研与教育机构的经费主要来源于政府拨款,但与荷兰、德国的科研经费投入强度相比,仍有一定的差异。因此,政府要加强对农业科研机构的投入力度,确保国家对农业科研的投入强度,尽快从现在的0.4%左右提升到1.0%,其中政府财政拨款的投入强度达到0.6%以上。通过制定法律和政策,建立以政府投入为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系,形成稳定的投入增长机制。
2.满足基本支出,加强项目经费管理。荷兰对农业科研机构进行改革,不是定年限、定比例,而是根据国家宏观调控的需要,通过设立或取消项目来体现。政府根据宏观政策需要确定重点事业项目,公布相关信息,并发布意向性投资指南。各单位根据政府的意向,提出项目,报请政府选定。对于不再准备投资的项目,政府也会提前发布信息。这种国家引导立项的方式,给了各单位立项的主动权,同时也有利于政府发挥宏观调控作用。目前,我国农业科研机构基本支出经费严重不足。借鉴两国经验,我国的农业科研机构的经费管理首先要满足基本支出,包括人员经费和日常公用经费,对其他经费则实行项目管理,通过竞争方式获得项目经费。制定和完善项目经费管理办法,加强项目成本核算,实行项目绩效考评,提高项目经费的使用效率。
3.根据市场经济需要,推进财务管理制度创新。德国是一个高度法制的国家,用法律形式来表达会计规范是其财务会计的重要特点之一。但是,法律总是具有一定的稳定性和严肃性,不可能经常变动,而财务会计总是随着外部经济环境和内部运行机制的发展而不断变化。因此,德国财务会计法规往往避免对某些会计概念下比较明确的定义,同时存在多种选择权,对某些发展不太成熟的会计基本原则也没有正式编辑成典,需要利用联邦法院判例来作补充。德国会计法规的上述特点给会计的法律规范带来了灵活性,使它能够以不变应万变。我国农业科研机构财务管理,要不断适应市场经济发展提出的新要求,大胆进行制度创新,从实际出发,灵活运用现有的政策,改革不适应科研单位参与市场竞争的传统财务管理制度和模式,建构能够推动科研单位积极参与市场竞争、强化科研经费管理的成本和风险意识、遵循供求规律和市场规律原则、积极推进和加快科研单位科研成果向现实生产力转化的财务管理制度。
4.强化预算管理,完善预算约束机制。严格的预算管理是荷兰、德国财务管理的重要手段。荷兰、德国预算从编制审定到执行都在严格的约束机制下进行。我们可以借鉴的做法:一是加强预算事前、事中和事后全过程的控制和监督,重点是预算编制和预算执行的控制;二是真正做到细化预算,进一步增加预算的透明度;三是充分发挥零余额账户的监控作用,及时掌握预算资金的使用情况和支出进度;四是进一步完善决算制度,尤其是项目决算报告制度,对每一个项目完成后,要报告完成情况、是否达到项目预期效益、财务开支情况等,并在一定范围内公布;五是加强预算执行监督,杜绝出现随意调整预算、挪用预算资金。
5.加强财会队伍建设,提高财会人员素质。作为发达资本主义国家,荷兰人普遍文化素质较高。由于高福利,其公民在26岁以前享有免费教育和各种生活补贴;荷兰人有全世界最高的英语(外语)水平等。这种素质对财务工作的影响表现在:财务人员素质较高能更好的适应环境变化对会计信息的要求,能真正地理解会计信息、利用会计信息、编制会计信息,为领导决策提供依据,充分发挥财务在管理中的作用。我们可以借鉴的做法是,加强现有农业科研机构会计人员的资格管理,大力开展继续教育,采取多种形式组织会计人员培训和研讨,提高会计人员的技术水平和职业判断能力,由记账型会计向管理型会计转变,由单纯的财务管理向充分发挥财务工作对农业和农村经济的宏观调控和保障作用转变;由注重部门管理向服从、服务于农业和农村经济发展的中心工作转变;由以争取资金为主向争取资金和加强资金监管并重转变。以适应社会主义市场经济和“十一五”农村经济发展的客观要求。
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