修建高速公路投资巨大,在一般平原微丘区,高速公路平均每公里造价接近4000万元,在东部沿海和经济发达地区的造价更高。随着高速公路在我国的生产和人民的生活中将发挥日益重要的基础性作用,高速公路建设对建设资金的需求和融资的方式也将有更高的要求。　　　

    

    一、市场经济条件下我国高速公路建设筹措资金的主要途径

    

    我国从1985年开始修建高速公路至今,公路建设的融资渠道从单一的国家直接投资发展到中央政府直接、间接投资,地方政府多渠道筹资,资本市场直接、间接融资,境内外借贷融资以及政策扶持和民间融资等多渠道融资,使高速公路建设步入了快车道。主要有以下一些途径:

    

    1 政策、法律支撑融资。主要是交通主管部门通过出台一些交通发展的扶持性政策、规定,和国家、各级地方政府以及各职能部门通过立法的形式,提高支持发展交通的力度,为发展公路建设,特别是为大力发展由普通公路升华的高速公路事业的资金筹措,建立了依法筹资,市场化融资的制度和法律保障。

    

    (1)车辆购置附加费。根据国务院第54次常务会议精神,从1981年5月1日起开始征收车辆购置附加费,主要用于公路建设和改造,成为公路建设一项长期稳定的资金来源。到1988年,用这笔资金安排了105项经济干线建设项目,建成上海至嘉定等共147公里的高速公路,实现了中国大陆高速公路零的突破。1997年至1999年,车辆购置附加费收入年均190亿元左右,其中很大一部分用于重点公路(主要是高速公路)建设。

    

    (2)车辆通行费。1984年以来,在多渠道筹集公路建设资金的大趋势下,在全国范围内掀起了利用贷款集资修建高等级公路的投资高潮,广东率先对集资贷款修建的公路上过往的车辆收取通行费,以偿还贷款集资款和支付这些公路的养护、管理成本。人们把这样的公路称为收费公路,收取的费用叫做公路车辆通行费。

    

    为调动各方面修路建桥的积极性,拓宽融资渠道,1988年,交通部、财政部、国家物价局以〔1988〕交通路字28号文发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁隧道收取车辆通行费的规定》,从此,我国高等级公路建设由政府单一投资转变为政府、社会、金融等多方面投融资。据统计,1985年至2000年,依托公路收费政策,我国共筹集公路建设资金6700亿元,占同期公路建设总投资的60%。

    

    (3)《公路法》。1997年7月3日,第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《中华人民共和国公路法》。2004年8月28日,第十届全国人大常委会第十一次会议作出《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》。《公路法》第三章第二十一条写道:“筹集公路建设资金除各级人民政府财政拨款,包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外,可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票,公司债券筹集资金”,“出让公路收费权的收入必须用于公路建设。”第五十八条规定,“国家依法设立收费公路”,“可以依法收取车辆通行费。”《公路法》对高速公路建设的融资渠道、融资手段、融资回报和融资安全进行了法律规定,提供了法律保障,极大地改善了高速公路建设、经营、管理和资金融通的制度环境。

    

    2 银行借贷融资。高速公路融资中主要的资金来源是银行借贷。截止2002年底,我国收费公路(高速公路绝大部分收费)贷款余额约5900亿元,银行贷款占总建设总资金的2/3以上。根据2003年交通部对公路重点项目(主要是高速公路)投资完成额和资金来源的统计,2003年,我国全年公路建设资金来源总计1266亿元,其中银行贷款为821亿,分别是中央政府国内贷款636亿元,国外银行贷款62亿元,地方政府贷款123亿元,银行借贷融资占总投资的64 8%。东部地区的资金来源总计为501亿元,中央政府国内贷款293亿元,国外贷款15亿元,地方政府贷款68亿元,合计376亿元,占资金来源总额的75%。西部地区(含广西、内蒙)来源总额是405亿元,中央政府国内贷款211亿元,国外贷款20亿元,地方借款38亿元,贷款占资金来源总额的66 4%。经济发达的东部地区贷款能力强于欠发达的西部,相对中央政府对西部的直接资金扶持,直接投资比例更大。

    

    3 ＢＯＴ融资。这是20世纪70年代后期在西方国家开始流行,并逐渐成为发展中国家加强基础设施建设的一种有效的融资方式。我国从上世纪90年代开始,在高速公路建设中较为普遍地采用这一种资金筹措的方法。开始的合作方主要为境外欧美、日本公司,包括港澳台地区的公司和一些世界级金融组织,如世界银行、亚洲开发银行等。目前,采用ＢＯＴ方式融资的高速公路项目已达数十个。

    

    4 民间集资。在上世纪80年代和90年代中上期,在中央“贷款修路,收费还贷”的政策号召下,全国各地的交通系统在修建高等级公路高潮的初期,为了解决建设资金困难,向社会各界、各行各业和个人进行定向募集资金,用于专项建设,为高等级公路建设的启动作出了一定贡献,但也出现了不少问题。

    

    5 股本融资和其他融资方式。目前高速公路在国内上市的公司数量仅占总上市公司总数的1%左右。2004年上半年,泸深两市17家高速公路上市公司主营收入比上年同期增长44 1%,主营业务利润比上年同期增长45 6%,净利润比上年同期增长35 3%,虽然这三项数据比前三年有了大幅度提高,为高速公路建设提供了一些资金,但由于上市公司总数太少,再加上业绩虽有长进,但总量一直不如人意,所筹集的资金量对解决高速公路建设资金的缺口只能是杯水车薪。在一般融资的主战场股市上,高速公路还有很长的路要走。

    

    二、高速公路融资与现行融资市场的差异

    

    高速公路建设的资金需求量大,建设周期长,涉及面广,投资回报相对较慢,对制度环境要求较高。它的这些特点使得高速公路融资在我国社会和经济转型的现阶段遇到不少难题,也成为交通和有关部门的重要课题。高速公路建设任务重,资金缺口大,融资难,主要是它与现行的融资市场、资本市场、金融制度等在经济效益和管理效率等方面存在差异,呈现出融资市场边缘化和融资渠道单一等问题。具体有以下一些表现:

    

    1、融资结构性差异。高速公路融资结构与现行融资市场、资本市场均存在结构失衡,融资市场化成分不足等问题。现在的高速公路建设资金一半以上来源于国内外银行贷款,其比例过高,由于建设期过于集中,到期还款压力很大,存在一定的债务负担和银行风险。据统计,2003年全国重点公路项目(主要是高速公路)投资到位资金1183亿,除去国家预算内资金23亿和车购税这两项中央直接投资外,国内贷款融资633亿,国外借贷融资62亿,两项之合占全年总投资的59%,占地方融资的80 7%。银行贷款实际上成为高速公路建设最主要和最重要的资金来源。

    

    20世纪以来,随着基础设施领域投资体制的逐步改变,公路建设虽然开始形成以利润为导向,以地方集资、贷款、发行债券、利用外资、ＢＯＴ等多种融资形式筹集建设资金的市场化投融建设和运作机制,但受国家金融政策、投融资体制改革滞后和资本市场发展不健全等因素影响,民间资金参与高速公路建设受到诸多限制。这是高速公路融资渠道单调的主要原因。

    

    另外,直接融资与间接融资、中央融资与地方融资、外源性融资与内源性融资的失衡,削弱了高速公路融资的市场参与性与经济效益,表现出对国家直接投资和投融资政策过份的依赖性,限制了高速公路融资的成长性和高速公路事业和产业的正常发展。这种结构上的差异和错位。正随着我国宏观调控、货币政策调整和国家逐步淡出竞争性行业和领域政策的实施越加严重,单一的融资渠道和不合理的融资结构正在抹杀高速公路的社会效益、经济效益和成长空间。

    

    2、高速公路融资与融资市场在机制和体制上的差异。在机制上,高速公路融资是“有形的手”在发挥主导作用,而融资市场是遵循市场规律,经济性是首要的,由“无形的手”在掌控。我国高速公路在融资的决策方面,在融资量大小、融资工具选择、融资周期长短、融资对象取舍和融资风险管理诸方面,考虑政治性、社会性和眼前利益较多,而对其经济效益、管理效率、运行模式和高速公路产业、高速公路企业自身的成长和发展考虑不够,最后表现为在融资规模、融资项目数量等方面贪大求洋、盲目攀比,使高速公路融资项目成本不断加大,延长了还款周期,推迟投产盈利时间,挤压利润空间,大大降低了高速公路的融资能力。

    

    在体制上,高速公路融资表现出较大的计划经济特点,政府、官商气氛太浓厚,对制度(政策、法规)的依赖性过大,一遇国家政策性调整,特别是金融、货币政策,对高速公路融资有时会起到生杀大权的作用。高速公路在建设、管理方面适应市场经济规律和规避市场风险的能力还不强,不少高速公路公司在承担义务时被视为一个平等的市场主体,在纳税、贷款等方面与一般经济实体没有两样,但在享受权利方面,高速公路车辆通行费(产品)的定价权、收费期限和高速公路项目的审定(生产产品)的决定权,这些《公司法》赋予企业的法定权益,在高速公路公司身上并未落实。这种权利与义务的不对等,使高速公路企业在追求经济效益最大化的融资市场被边缘化,在国家经济体制改革中又被从财政、税收优惠和政策扶持的名单中去除。夹缝中的高速公路产业举步维艰就不难理解了。

    

    3、高速公路融资项目的效益性缺损。融资的过程是参与融资活动的各经济主体(即资金供求双方),利用各种金融工具,通过融资市场,采取一定模式,操作融资客体双向互动使其增值的过程,也就是投融资主体通过市场机制实现融资对象(资金)在全社会的优化配置,提高资金使用效率的过程。而目前大多的高速公路公司属国家所有,其经营权和所有权分离。这种委托代理模式由于管理和监控不力,增大了经营成本,降低了经济效益和融资能力。融资代理成本理论认为,代理关系即委托人授予代理人某些决策权,要求代理人提供有利于委托人利益的服务。假设委托人和代理人都追求效用最大化,那么,代理人不会总是根据委托人的利益采取行动。代理成本的存在源于经营者不是企业的完全所有者,即产权和经营权分离。产权经济学家认为,这会大大降低企业的获利能力,因为“每个人利用财产获利的能力大小,取决于其产权的实现程度。”高速公路公司这种事实上的产权虚置,使经营者的业绩与自身缺乏直接的关联关系,导致在建设和经营中缺乏当家理财的自我约束机制,使资金使用效率大打折扣,公司盈利能力下降,甚至亏损。

    

    高速公路运行成本高,债务负担重,是其经济效益不高的另一重要原因。据统计,截止2002年底,收费公路(高速公路大部分收费)贷款余额5900亿,贷款利息约500亿,而同期收费仅400多亿,不足以支付贷款利息,每年的管理成本超过70亿。较大比例的非生产性支出,多达上百种的公路建设和营运税费,使一些高速公路建设项目的税费占建设造价的2/3。这种低下的资金使用率使高速公路融资成本和融资风险不断增加,获利能力和吸引力肯定不会高。

    

    4、融资风险管理难度的差异。目前,我国高速公路的融资主要来源不是资本市场的主体———股票市场,而是银行。这种对银行的过份依赖,使其融资的计划经济成份很浓,政府的指令性东西很多,市场经济规律发挥作用的空间非常有限。所以,高速公路建设管理和经营的资金融通活动和现行融资主体市场就产生了不少差异,其融资风险管理难度大于一般融资风险管理。

    

    制度环境是指由政治制度、法律体系和政策规定所形成的对高速公路融资产生巨大影响的外部环境。目前,高速公路主要是通过银行借贷和政府融资筹措建设资金,所以,金融体制和政策改革的不断推进,国家产业扶持政策的调整,国家宏观经济政策的修正,都会直接影响对高速公路建设资金的投放。由于各领域改革开放的推进参差不齐,高速公路管理体制一直不顺,导致经营管理过程中经常在体制、管理模式、管理范围和经营管理等方面遇到政策、法律障碍,直接影响了高速公路创收能力和融资能力,加大了高速公路融资过程的不确定性,这种制度性缺陷给政府和银行留下了不少潜在的风险,也使得高速公路在现行融资市场的融资边缘化更加严重。

    

    经济风险主要是指在价格、收入、汇率和利率等方面的风险。高速公路融资,特别是贷款融资,大都以通行费收费权和收入作担保,但高速公路公司事实上不能象一般的公司那样,按《公司法》规定具有产品(通行费价格)的定价权,通行费的初次定价和事后调整主要是由政府有关部门决定。所以,高速公路公司对通行费收入控制能力是很有限的。这种不确定性使其按期还款的能力很脆弱。另外,大量的银行借贷融资,包括与世界银行、亚洲开发银行和一些外国政府,如日本、德国和沙特等政府的国际贷款融资项目,由于利率、汇利波动往往会加大还款成本,延长还款时间,这将增加还贷难度,突破工程预算。

    

    三、高速公路融资市场的可持续发展

    

    高速公路融资市场的可持续发展,是高速公路融资市场能完全按照自身发展规律运作,其融资体制要健全、机制要完善市场效率要提高,金融资源得到有效配置,融资的量性扩张和质性扩张呈良性发展。其主要内容有:

    

    1、充分发挥高速公路速融资市场的资源配置作用。兼有私人产品和公共产品特点的高速公路属准公共产品,而目前高速公路的资源配置即高速公路区域规划、勘测设计,通行量控制,通行费价格形成,确立经营管理模式等,主要是计划配置为主,而非市场配置。

    

    资源的稀缺性决定了高速公路资源配置市场化将有利于高速公路产权明晰,责任落实,提高经济效益,适应市场竞争。著名产权经济学家德姆塞茨认为,“产权的一个主要功能是引导人们实现外部性较大地内在化的激励”。就是说,产权的界定可以使与外部性相关的成本或收益内在化,能激发当事人有效运用资源的动力,从而降低成本,提高经济效益。科斯第二定理也告诉我们,当交易成本大于零时,不同的权利界定,会带来不同效率的资源配置。现在,高速公路的公共产品特性形成了事实上的产权虚置,建设资金短缺、融资困难只是表面现象,其实质是缺乏效率和效益。而“资本市场的产生和发展是有效率的产权长期得到保护的结果”,“只能是先界定产权,才有真正的资本市场,社会资源配置才是有效率的,”要培育高速公路融资市场,提高融资能力,只有加强产权管理,落实产权责任,明确产权界定。高速公路融资要遵循市场规律,重视脚和货币的投票权。

    

    2、加强政府对高速公路融资市场的培育和导向作用。政府对高速公路融资市场的培育和扶持首先是量性发展和质性发展的协调统一。量的扩张,集中表现在经济中金融总量的增长,金融工具种类的增多,金融机构数量的增多等。高速公路融资市场质的提高,表现为动员和配置金融资产和市场化配置高速公路资源的机制的形成和效率的提高,高速公路融资活动和渠道的辐射面拓宽,对经济的吸引力加大和渗透加深等。

    

    政府要帮助和支持高速公路融资市场将融资市场需求宏观效率,中观效率和微效率有机统一。企业融资市场效率来自至少三个方面:微观主体(融资主体)的获利能力,即微观效率;各微观主体之间相互相适应,相互帮助,共同发展的效率,即中观效率;高速公路融资市场与其他融资市场,其他金融市场以及社会经济的其他部门的协调和互助程度,即宏观效率。政府要促进这三个层面的协调共进,才能达到高速公路融资市场可持续发展的目的。

    

    政府对高速公路融资市场的导向作用可以通过公共产品的投资方向,对产业政策的扶持程度,金融货币政策的倾斜和财政税收的优惠政策等制度手段,明确政府的投资方向和扶持优先发展的产业,以政府投入引导带动国内社会和政府投资,帮助高速公路融资市场形成良性的互动机制,提高项目的融资能力和规避风险的能力,将对高速公路的扶持方式由输血变为造血,提高在市场经济浪潮中的生存能力和自我发展能力。

    

    2、不断提升高速公路市场融资的能力。高速公路融资具有资金量大、结构复杂,参与者众多,运作难度高,时间跨度长,涉及区域广,风险因素多和发展空间宽等特点,要提高融资的市场化程序和能力,要从以下几方面着手:

    

    (1)加强直接融资力度,目前,国内的高速公路上市公司不到20家,虽然业绩较前几年有所提高,但因为总量太少,对高速公路建设的支持非常有限,而且主要在Ａ股市场略有建树,Ｂ股Ｈ股只是凤毛麟角,伦敦、东京和纽约等海外市场还未见踪影,应大力拓展股市这一潜力巨大的融资市场。另外,债券融资的潜力也很大,可行性较强,是可滚动大规模发行的适合高速公路建设的融资方式。虽然在我国发行公路建设债券,在政策和资金使用和偿还方面还存在一些困难,但在银行贷款能力发挥到极限的情况下,要完成《国家高速公路网规划》,实现西部大开发,就必须有新的融资渠道和政策。ＢＯＴ方式是以项目的资产为融资抵押,具有担保结构多样化,融资安排灵活和贷款人执行阶段贷款人的权利不同为特点的融资方式,非常适合高速公路,可大力推行。

    

    (2)进行融资制度创新和技术创新。高速公路公司的制度创新和技术创新是融资可持续发展的保证和驱动力。高速公路融资市场要不断提高效率,就必须重视金融制度创新和金融技术创新。这就要求完善融资机制,规范融资程序,建立融资风险评估制度,创立融资退出机制等。

    

    在制度方面,要完善和改进融资的可行性调查制度,融资过程的管理制度,融资合作伙伴的考查制度,融资方式的筛选制度,融资风险管理制度,产权监督管理制度和融资的退出制度,使整个融资行为从立项、实施,后期管理,收尾,评估都在一套完整、封闭的制度体系的监督和掌握下运行,确保融资活动的科学性,前瞻性,稳定性,可操作性和连续性。技术方面主要是在融资渠道拓展,融资工具选择,汇率利率风险规避以及在融资成本控制,债务结构管理等方面,进行不断改进和完善,驱利避害,尽可能降低融资的不确性,从技术上保证融通资金行为的顺利完成,最大限度的降低风险、提高融资的成功性。

    

    4、加强高速公路融资风险管理。高速公路建设、经营、管理的复杂性、经营收益和遭受损失的不确定性,构成了高速公路融资风险。融资风险是融资活动的衍生物,是融资活动的一个组成部分,一般可将融资风险分为经济和政治风险两大类。高速公路融资风险很大程度上是制度性风险。只有建立和完善高速公路的产权管理制度,改善融资市场结构,建立正常的进入和退出机制,优化高速公路融资主体的总体素质,建立和维护公平、高效、透明的高速公路融资市场程序,提高高速公路公司资金使用效率和营运质量,才能提高融资能力,降低融资风险,克服高速公路融资的制度性缺陷,使我国高速公路事业健康发展,使我国高速公路融资市场可持续发展,不断为高速公路建设、经营提供源源不断的资金支持。